我国学校体育政策注意力配置的现状与优化—— 基于1987-2021《教育部工作要点》的文本分析//周珂，乔石磊

引文格式：

        周珂,乔石磊.我国学校体育政策注意力配置的现状与优化——基于1987—2021《教育部工作要点》的文本分析[J].体育学刊,2022,29(1):76-83.

作者寄语：

政策体现在公共事务运转的多个层面，在社会生态下，任一层面的政策变化都将引发连锁反应。《教育部工作要点》向上承接发展规划，向下指导工作计划，是贯彻学校体育工作开展思路的关键。政策注意力是相关部门对公共议题关注程度的体现，除政策本身内部的限制和外部环境的影响，政策注意力的偏离也可能导致政策执行失效。本文从政策注意力的视角展开，探寻我国学校体育政策注意力变迁的外部环境和注意力取向，为我国学校体育工作落实和推进的目标部署、资源分配和实现路径提供了新的思路。同时本文是国家社科基金“中美学校体育治理的比较研究”的重要成果，从外部环境、治理目标和政策导向几个方面来分析中美学校体育的治理和发展，更有利于分析中美两国学校体育治理“体”的差异，把握具有普遍意义的精髓和要义，对比针对相似问题不同的治理策略，提高“用”的价值。

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引言

改革开放以来，我国政府高度重视学校体育，然而，相比国家给与的政策支持，学校体育工作的开展却未达预期。学者对于体育政策执行失效的研究主要从几个视角展开：1）目标群体的政策态度；2）政策本身的内部限制，如政策的可操作性、政策之间的联动等；3）政策执行的外部环境，如法制环境等；政策工具的视角等。但是，即使在上述几个方面均处于理想状态，政策注意力的配置仍可能是政策执行产生阻滞的原因之一。

在政策制定和决策过程中，注意力的配置会影响政策执行者“做什么”“何时做”“做多少”等问题，进而影响政策执行。政策注意力是政策主体的精神活动反映在公共政策上的集中程度，由于制度环境、社会资源等客观因素的制约，政府面对关键议题的决策需做出理性的倾斜。从政策注意力的视角展开，以1987-2021教育部发布的34件《教育部工作要点》为分析文本，研究主要关注我国学校体育政策注意力配置的现状以及优化对策，以期为化解学校体育政策的执行阻滞提供一个全新的视角。

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研究设计与实施

2.1 研究样本与方法

《教育部工作要点》是教育部每年度对教育系统工作的总体规划与安排，研究选取1987-2021教育部发布的34件《教育部工作要点》（以下简称《要点》）进行文本分析，以厘清学校体育政策的注意力配置。研究采用政策文本分析法，对信息特征进行系统、客观、量化地分析,它不仅包含对文本属性的静态描述，而且重视文本动态内涵的挖掘。

2.2 关键词的选取与编码设计

研究利用Nvivo11软件的文本检索功能，输入“体育”一词，在软件内“词树状结构图”中找寻和“体育”关联使用的词汇，比如“体质”“健康”“运动”等，然后再次仔细研读原始文本进行词句比对，进而确立关键词。研究最终确立“体育”的关联关键词为“体质”“运动”“卫生”，德育的关联关键词为“德育”“道德”，美育的关联关键词为“美育”“艺术”和“审美”。确立关键词后，使用“文本检索功能”，检索与“体育”关联的文本表述并进行编码（见表1）。

表1：1987-2021《教育部工作要点》节点与参考点数量示意表

2.3 编码的信度

研究利用公式（1）和（2）对编码结果进行信度检验。其中公式（1）中的A指两位编码员的相同同意度，M表示两位编码员相同同意的数目，N1和N2代表两位编码员各自同意编码的个数。本研究中编码信度指对两位编码人员使用同一编码表，对同一文本进行编码分析后所得结果的一致性程度，利用公式（2）计算编码的信度，研究选取Kappa系数检验信度，两位编码人员编码结果的Kappa系数为0.827，说明编码结果可信。

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我国学校体育政策注意力配置的总体概况

3.1 体育的政策注意力稳步提升

整体来看，体育受关注的程度快速提升，呈现出与德育、美育齐头并进、融合发展的趋势。2000年以前，政策对学校体育的注意力呈现出间断、离散的特点；进入新世纪，《要点》对学校体育的注意力偶有激增，但整体较为平稳，这说明学生体质健康水平下降引起了国家的关注，《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见（[2007]7号）》、《关于进一步加强学校体育工作的若干意见（[2012]53号）》等国家政策在教育部的工作部署中得到了有效体现；2017年以来，《要点》中“体育、德育、美育”的注意力均呈现出增长态势，且趋向进一步均衡。这说明在《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》的引领下，体育教育在培育核心价值观、推进素质教育中的作用，以及 “四位一体”、“全面发展”的育人理念更加明晰，德育、智育、体育、美育的有机融合是大势所趋[14]。

图1：1987-2021《教育部工作要点》“体育、德育、美育”关联词频统计图

3.2 学校体育的政策注意力配置趋于全面

从工作领域的维度来看（见图2），近30年来，《要点》对学校体育各工作领域的注意力覆盖趋向全面和均衡，在课外活动、体育教学和制度建设等关键领域逐渐强化政策注意力。《要点》编码覆盖领域的数量在4个以上（包含4个）的有15件，其中13件分布在2004年以后。《要点》编码覆盖领域的数量在2个以下（包含2个）的有16件，其中13件分布在2003年以前。

图2：1987-2021《教育部工作要点》编码覆盖领域的数量统计图

3.3 课外活动和体育教学领域回归政策注意力配置

1987-2021《要点》对课外活动和体育教学领域的政策注意力配置逐渐提升（见图3），对课内外体育活动的关注趋向均衡。2003年以前，《要点》对课外活动和体育教学领域偶有提及，对课外活动的编码仅覆盖了1992年和2000年，对体育教学的编码覆盖了1992年，1997年和2000年。从课外活动和体育教学编码覆盖的年份和覆盖率来看，2003年以前《要点》对两个领域的政策注意力配置较少。2004年以后，《要点》对课外活动和体育教学的政策注意力逐渐回升，其中15件《要点》提及课外活动，10件《要点》提及体育教学，政策注意力开始重视学校体育课内外学练内容的互促。

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我国学校体育各工作领域的政策注意力配置

4.1支持保障领域：从必要体育设施的配备到学校与社会资源的共享

进入新世纪，基本的教学条件得到满足，政策注意力开始由“配备数量”转向“配备质量”。2005年，教育部下发《关于贯彻执行<中小学体育器材和场地国家标准>有关问题的通知》，逐步规范学校体育设施器材的配备质量。在政策注意力的驱动下，学校体育设施的数量和质量在这一阶段得到有效补充，但人均占有依然很低，设施保障仍制约学校体育发展。为进一步加强学校体育的支持保障，2015年《要点》提出研究学校体育场地开放，及与社会场地、设施的共享机制，并推动学校体育场馆向社会开放。《全民健身条例》提出学校应在课余时间和节假日向学生开放体育设施，公立学校应当分享学校体育设施，同时政府鼓励民办学校向社会公众开放体育设施。

4.2体育教学领域：从质量与开课率的提高到课程改革与教师发展的互动

体育课程作为我国新世纪基础教育课程改革的重要部分，获得《要点》的注意力聚焦。2000年《要点》提出扩大师资培养的范围，加强“音、体、美师资的培养和培训”。2004-2008年《要点》连年提及体育课的教学质量，并提高体育课的开课率。此后，《要点》进一步完善课程体系，推进学校体育课程改革，提高体育教学质量。2016和2018年《要点》提出强化体育教学的实施意见，2021年《要点》提出完善学校体育“健康知识+基本运动技能+专项运动技能”的教学模式，并着力打造一支符合学校体育要求的体育教师队伍。这都对体育师资提出了更高的要求，《要点》开始关注课程改革与教师发展的融合与互动。

4.3 课外活动领域：从体育锻炼的倡导到体育课内外学练内容的衔接

2000年以后，在“素质教育”理念下国家开始倡导体育锻炼。2004-2007《要点》的注意力聚焦于推进青少年体育锻炼，实现青少年每天锻炼一小时。虽然体育锻炼得到倡导和一定的重视，但数据显示我国青少年体质健康水平并不理想。此后，《要点》注意力转向政策的落实和执行。2008年《要点》指出要抓好阳光体育运动的专项督导工作，2012年《要点》提出落实《切实保证中小学生每天一小时校园体育活动的规定》。2016年《要点》提出“各级各类学校要制订和实施体育课程、大课间（课间操）和课外体育活动一体化的阳光体育运动方案。”2021年《要点》提出要建立“小-初-高-大学”竞赛体系，重视运动竞赛对于课外体育活动的促进作用。

4.4 制度建设领域：从制度、标准的建立到评估、监测的驱动

2012年以前，《要点》侧重于制度和标准的初步建立，这一阶段虽然建立了相关的制度和标准，但在实施与管理方面多是相对“弹性”的表达。2012年《关于进一步加强学校体育工作若干意见的通知》的颁布为改变这种局面，注意力开始关注评估、监测的驱动作用。2008、2013、2015年《要点》提出完善青少年体质健康监测，2012年《要点》提出“实施高校新生体质测试公告制度”，2013年《要点》提出“建立学生体质健康监测地方年度报告制度”，2014年《学生体质健康监测评价办法》提出教育评估和评优评先的‘一票否决’制度等。2015年《要点》提出“探索推进体育考核制度改革”，不断完善学校体育工作制度的建设，如 “中小学体育工作评估办法”、“学校体育工作年度报告办法”等。

4.5卫生健康领域：从“防病、安全”的保障到健康教育与主动干预的深入

新世纪前后，卫生健康领域的注意力解决的是“防病和安全”。1992年《要点》提出“会同卫生部召开全国学校卫生工作会议”，加强对常见病的防治工作。2003和2004年《要点》提出要加强管理、落实责任，切实做好食品卫生安全工作。2006年以后，注意力从“防病控制”逐渐转向“防病教育”，从关注学生“吃的安全”逐渐过渡到“吃的有营养”。2012年《要点》提出加强义务教育营养改善计划，做好学校传染病防控工作。食品安全方面，2006年《要点》提出深入推进学校卫生与健康教育。2013年《要点》指出加强农村义务教育学生营养改善计划、营养科普知识宣传、营养健康状况监测等工作。《要点》的注意力逐渐聚焦至中小学生的防病教育和健康营养，并通过知识教育进行主动干预。

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我国学校体育政策注意力配置优化的对策

5.1 构建以体育人“共同体”，引领主体间体育资源的融合

当合作主体认识到共同的利益和对学生发展的责任时，便会催生更好的支持环境，比如改善学校的氛围、家庭和社区共创的社会支持等。明确“共同体”内各主体的诉求与责任是学校体育“一体化推进”的重要前提，这也为当前“体教融合”强调落实“家-校-社”联动机制，坚持学校体育向更广场域的延伸提供了可行路径。建议支持保障的落实不仅要重视构建“共同体”的价值共识，在政策制定伊始，注意力就应关注相关主体的权、责诉求；也应激发主体间的融合动力，在具体实践中，对支持保障的效果评价也应引入“共同体”的视角，以评价促进多元主体在不同时空、场域的联动与协作。

5.2 强化教师课程责任与职业认同，为课程改革注入新活力

未经教师理解与改造的课程无法对教师现实的“教-学”产生影响，更不会影响学生的认知。通过高质量的教师教育项目，让教师成为研究者，同时认同课程的价值、提升理论素养，也是教师专业发展的必然要求与现实需求。建议国家重视体育教师课程责任的强化，让更多的体育教师在课程建设中发声、发力；同时，充分发挥学科评估和专业认证的导向作用，把理解、认同和建构课程的意识和能力融入职前教育和职后发展的过程，用教师的专业发展助力课程改革。此外，国家和地方在制定体育师资队伍建设的政策时，更加关注体育教师的内在情感，通过提升体育教师的职业认同和工作幸福感，催生其专业发展的主动性、能动性和创造性。

5.3 完善“学、练、赛、评”闭环，推动课内外学练内容衔接

当前“学、练、赛、评”的实践中，技能与体能融合的教学模式仅停留在课堂教学，还未充分关注课内外学练内容的衔接；运动技术的教学仍停留在“授-受”层面，还未充分过渡至真实情境中的应用；体育评价未能将课内外学练内容与竞赛贯穿统一等。建议未来的学校体育政策更加关注“学、练、赛、评”闭环中体育学习评价的价值实现，引入更多元的评价主体，为学生学习评价提供多元视角；丰富评价内容，如体育与健康知识的生活应用，推动课内外学练内容衔接，以评价促进“学、练、赛、评”的闭环，提高学生的核心素养，才是体育学习的目标和价值。

5.4 推动多元参与，强化“监督-评估-问责”的政策执行

虽然《要点》提出不断完善青少年体质监测制度、健全评价机制，但相关政策文本概括性有余而细节性处理不足，相关部门如何担责等细节并未得到妥善处理。建议《要点》的政策注意力强化“监督-评估-问责”的政策执行逻辑，不断完善政策执行制度的建设。监督方面，充分调动学生、家长、教师等利益主体的参与性，尊重利益主体的知情权；评估方面，不仅要依赖由学校体育行政、研究人员等组成的评估团队，更要重视第三方评估机构的介入；问责方面，政策注意力首先要关注的是问责归位，真问、真责，发挥联席会议制度的优势，必要时相关部门也应被纳入问责机制，真正促进部门之间的联动与协同。

5.5 突出素养引领，强化体育与健康知识的融合共生

健康教育与其它学科的融合与共生是改变健康教育体系性不强、覆盖面不广、针对性不强的有效途径。在“健康第一”理念的引领下，通过参与体育活动，能促进学生在学、练、赛的情境中养成良好的健康行为；同时，在应用情境中发展健康素养，加强学生对健康知识的内化，让体育活动参与成为提升健康素养、丰富健康知识的有效途径。建议打造高质量体育课堂，使学生在体育教学情境下，知识、能力、行为、健康诸方面得到全面提升。由于体育与健康教育高度相关，建议对相同场域下体育与健康教育融合的策略高度关注，以求建立学科融合发展的桥梁。

作者简介：周珂，博士，教授，博士研究生导师，体育学院副院长。2010年在河南大学取得博士学位，2013-2014获国家留学基金资助，在德克萨斯大学奥斯汀分校进行博士后研究。教育部《高中体育与健康课程标准》《义务教育体育与健康课程标准》测评组、解读组专家，中国体育科学学会体育统计分会委员、国际社区健康基金组织（GCH）科学顾问、金砖五国体育运动科学委员会（BRICS﹒CESS）执委、亚洲运动科学学会（ACESS）执委、国际健康、体育、运动、休闲与舞蹈协会会刊（Journal of Research in Health, Physical Education, Recreation, Sport, and Dance）编委。主持国家社科基金1项，完成专著8部，在《体育科学》、《JOURNAL OF TEACHING IN PHYSICAL EDUCATION》、《International Journal of Environmental Research and Public Health》和《Research Quarterly for Exercise and Sport》 等权威期刊以第一作者和通讯作者等发表论文50余篇，其中被SSCI收录15篇，被国内中文核心期刊收录20余篇。